За 10 лет ОЭЗ так и не стали действенным инструментом поддержки экономики

4 Апреля 2016 г.
Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты проверки деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2014-2015 гг. Проверка проводилась по поручению Президента Российской Федерации по итогам встречи с активом общероссийского общественного движения «НАРОДНЫЙ ФРОНТ „ЗА РОССИЮ“.

Объекты проверки: Министерство экономического развития Российской Федерации, акционерное общество „Особые экономические зоны“, открытое акционерное общество „Портовая особая экономическая зона „Ульяновск“, филиал акционерного общества „Особые экономические зоны“ в Иркутской области, филиал акционерного общества „Особые экономические зоны“ в Республике Алтай, филиал акционерного общества „Особые экономические зоны“ в г. Москве, Правительство Хабаровского края, Министерство экономического развития Хабаровского края.

Исследуемый период: 2014-2015 гг. (при необходимости более ранние периоды).

С докладом выступили аудиторы Сергей Агапцов и Юрий Росляк.

В рамках федерального закона об особых экономических зонах на территориях 30 регионов России создано 33 особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производственные, технико-внедренческие, портовые и туристско-рекреационные. На сегодняшний день помимо Минэкономразвития России управление ОЭЗ осуществляют 15 акционерных обществ.

Исходя из решений Правительства и Перечней объектов инфраструктуры ОЭЗ, общая стоимость строительства объектов инфраструктуры особых экономических зон оценивается в общем — 334,2 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета — 224,5 млрд. рублей, за счет средств бюджетов регионов— 109,7 млрд. рублей. С 2006 по 2015 г. общая сумма федеральных бюджетных средств, выделенных на создание и развитие ОЭЗ, составила 121,9 млрд. руб., средств регионов — 64 млрд. руб. А в 2016 г. на эти же цели предусмотрено в федеральном бюджете еще 5,9 млрд. руб.

На коллегии было отмечено, что десятилетний опыт существования особых экономических зон показывает, что они так и не стали действенным инструментом поддержки национальной экономики. „Процесс создания и управления ОЭЗ характеризуется формализмом, безответственностью и безнаказанностью, отсутствием исполнительной дисциплины и спроса за принятые решения и их последствия. Реальный экономический эффект от особых экономических зон не достигнут“, — заявил аудитор Сергей Агапцов.

О низкой эффективности работы экономических зон в рамках обсуждения итогов проверки сказала Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. „Самое неприятное, на мой взгляд, из показателей, даже не использование денег. На территории ОЭЗ за 10 лет создано 18 177 рабочих мест. Давайте соотнесем 121,9 млрд., которые вложили из федерального бюджета, 185,9 млрд. руб. — вместе с субъектами и 18 177 рабочих мест: разделите, сколько стоит одно рабочее место за 10 лет. О какой эффективности здесь можно говорить?“, — заявила она.*

Подготовка плановых документов по созданию и функционированию ОЭЗ со стороны Минэкономразвития России, региональных органов власти и управляющих компаний осуществлялась некачественно, а сроки их подготовки и утверждения в отдельных случаях затягивались на годы.

Практически по всем ОЭЗ сроки подготовки и принятия документов, предусмотренных соглашениями о создании ОЭЗ, не соблюдались. По состоянию на 1 января 2016 года Перспективные планы развития ОЭЗ не утверждены по 16 из 33 зон.

Строительство объектов инфраструктуры осуществлялось медленно и с нарушением сроков строительства во всех ОЭЗ без исключения, что негативно отразилось на инвестиционной привлекательности проекта в целом. По состоянию на 1 января 2016 года из 758 запланированных к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ введено в эксплуатацию только 526. При этом плановые значения, подлежащих вводу в эксплуатацию объектов, ежегодно корректируются, в связи с переносом сроков строительства объектов на более поздние периоды.

В свою очередь аудитор Счетной палаты Юрий Росляк, руководивший проверкой особой экономической зоны на территории муниципального района Советской Гавани Хабаровского края, отметил, что срыв сроков создания инфраструктуры зоны приводят к отказу потенциальных резидентов от реализации инвестиционных проектов на ее территории. „Потенциальные социально-экономические эффекты для Хабаровского края от функционирования указанной особой экономической зоны в период 2010-2016 гг. не достигнуты. В результате ненадлежащей работы органов управления ОЭЗ сложилась ситуация, при которой в соответствии с законодательством возможно досрочное прекращение ее существования“, — пояснил он.

В настоящее время на территории Хабаровского края создан ТОР „Хабаровск“ и планируется образовать свободный порт „Хабаровск“, которые предполагают более привлекательные для инвесторов режимы осуществления деятельности.

В связи с этим возникает вопрос о необходимости и целесообразности существования в Хабаровском крае особой экономической зоны. Аудитор Юрий Росляк также отметил, что федеральными государственными органами и органами власти Хабаровского края какие-либо расчеты относительно эффектов для экономики Края от одновременного функционирования указанных механизмов развития и их взаимного влияния не осуществлялось.

Ответственность регионов по выполнению финансовых обязательств соглашениями о создании ОЭЗ не предусмотрена. Так, по состоянию на 1 января 2016 г. обязательства региональных бюджетов не выполнены ориентировочно на 41,7% или более чем на 45 млрд. рублей.

В результате неэффективных управленческих решений бюджетные средства, выделенные на цели создания отдельных ОЭЗ, значительно превышали реальные потребности. На 1 января 2016 г. объем неиспользованных управляющими компаниями средств федерального бюджета составил 24,8 млрд. руб. Из них наибольшие остатки сформированы на счетах акционерных обществах „Курорты Северного Кавказа“ — 7,8 млрд. руб., „Особая экономическая зона „Иннополис“ — 5,2 млрд. руб., „Особые экономические зоны“ — 3,5 млрд. руб.

Как показала проверка, управляющие компании активно вели финансовую деятельность по размещению временно свободных денежных средств и в период с 2006 по 2015 гг. получили совокупный процентный доход в сумме 29,3 млрд. руб. При этом финансовые операции носили высокорискованный характер. Так, АО „КСК“ в 2012 г. были размещены денежные средства под безотзывные покрытые аккредитивы в ОАО „Национальный банк развития бизнес. В апреле 2014 г. у ОАО „НББ“ была отозвана лицензия. В тот момент на счетах АО „КСК“, открытых в ОАО „НББ“, находилось 2,6 млрд. руб.

Проверка Счетной палаты выявила низкий уровень обоснования выделения бюджетных инвестиций.

„Когда мы давали заключение на проект бюджета на 2016 год мы обратили внимание ваше и Минфина, и даже написали соответствующее представление по поводу того, что вы не соблюдаете нормы бюджетного законодательства по планированию инвестиций в ОЭЗ“, сказала Татьяна Голикова, обращаясь к представителю Минэкономразвития России.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса бюджетные инвестиции юридическим лицам (акционерным обществам) в объекты капитального строительства или на приобретение объектов недвижимого имущества осуществляются за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.Тем не менее, бюджетные инвестиции ОЭЗ учтены в ФАИП не были.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона о бюджете на 2016 год не использованные в 2015 году остатки указанных бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам подлежат до 1 апреля 2016 года перечислению на счета в органах Федерального казначейства, а в срок до 1 июля 2016 года должны быть приняты решения федеральных органов исполнительной власти об использовании в 2016 году полностью или частично остатков указанных средств на те же цели либо на иные цели при одновременном сокращении подлежащих предоставлению в 2016 году субсидий (бюджетных инвестиций), соответствующим юридическим лицам. При отсутствии указанных решений остатки средств подлежат перечислению в доход федерального бюджета. „У вас огромные остатки, у вас не урегулированы достаточно серьезные вопросы — зачем вы сейчас отдаете деньги опять?“ — спросила Татьяна Голикова.

**Неправомерное затягивание сроков строительства привело к значительному удорожанию работ. При этом стоимость строительства инфраструктуры ОЭЗ росла как за счет увеличения стоимости объектов, так и за счет увеличения их количества. Так, стоимость строительства объектов инфраструктуры, финансируемых из федерального бюджета, в 2015 г., по сравнению с аналогичным показателем 2013 г., увеличилась по ОЭЗ промышленно-производственного типа „Алабуга“ в Республике Татарстан на 2,8 млрд. руб., „Липецк“ в Липецкой области — на 1,1 млрд. руб. и по портовой ОЭЗ „Ульяновск“ в Ульяновской области — на 7 млрд. руб.

„При попустительстве Минэкономразвития имели место случаи, когда за счет федерального бюджета финансировалось строительство объектов, которые ранее должны были финансироваться за счет бюджетов субъектов. В свою очередь, за счет региональных бюджетов декларировались объекты, которые никакого отношения к ОЭЗ не имели“, — рассказал аудитор Сергей Агапцов.**

Преобладали практики принятия разовых решений и поручений при планировании расходов на создание и развитие ОЭЗ. Комплексного экономического анализа при обосновании выделяемых объемов бюджетных ассигнований не проводилось. Так, в 2006-2015 гг. сумма налога на добавленную стоимость, исчисленная управляющими компаниями к возмещению из федерального бюджета, составила 10,3 млрд. руб., сумма НДС, перечисленная из федерального бюджета на расчетные счета АО „ОЭЗ“ и его дочерних обществ — 8,7 млрд. руб. Указанные суммы при обосновании бюджетных средств, необходимых для финансирования строительства инфраструктуры ОЭЗ, не учитывались. Фактически происходило двойное финансирование АО „ОЭЗ“ и его дочерних обществ из федерального бюджета на сумму НДС, учтенного в сметах на строительство и счетах на приобретение основных средств.

В целом, по состоянию на 1 января 2015 г. объем выручки резидентов ОЭЗ от продажи товаров, работ, услуг крайне низок и составляет лишь 0,2% от объема валового регионального продукта по 20 регионам, в которых находились действующие особые экономические зоны.

Проверка показала, что финансовое положение ряда управляющих компаний на протяжении последних лет ухудшается, растут расходы на содержание построенных объектов, при этом источник финансирования не определен. В то же время отсутствует эффективный контроль со стороны акционеров за формированием финансовых результатов деятельности акционерных обществ с государственным участием, что приводит к уменьшению прибыли, и, как следствие, дивидендов, подлежащих перечислению в бюджет.

Выручка АО „ОЭЗ“ от продажи продукции, в основном, представляла собой выручку от операций, связанных с передачей в аренду имущества. В ходе проверки установлены факты передачи имущества в аренду по стоимости ниже среднерыночной. Доходы АО „ОЭЗ“ от сдачи имущества в аренду значительно меньше, чем расходы на его содержание. В результате чего чистая прибыль общества и, как следствие, размер дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, занижены.

В нарушение требований Гражданского кодекса АО „ОЭЗ“ не обеспечило государственную регистрацию права собственности на 46 объектов недвижимости, введенных в эксплуатацию до 1 января 2015 г. (14,2% общего числа объектов недвижимости АО „ОЭЗ“).

Согласно данным бухгалтерского учета на 1 января 2016 г. на балансе АО „ОЭЗ“ числилось 4,9 тыс. объектов основных средств на общую сумму 15,5 млрд. руб. По словам аудитора, в обществе отсутствует взвешенная и целенаправленная амортизационная политика, отсутствует единый подход к определению срока полезного использования основных фондов. В среднем срок полезного использования зданий (преимущественно монолитных) установлен в интервале от 180 до 361 месяца, поэтому амортизация основных средств составляет ежегодно значительную сумму. По сути, ускоренная амортизация в бухгалтерском учете АО „ОЭЗ“ не направлена на возобновление основных фондов предприятия, а сводится к уменьшению прибыли общества, что существенно влияет на размер дивидендов, подлежащих к перечислению в федеральный бюджет. Только по 16 объектам размер дивидендов был занижен на 110,5 млн. руб. Следует отметить, что амортизационные отчисления использовались АО не по назначению и не направлялись на восстановление основных фондов.

В ходе проверки выявлены факты, требующие соответствующего реагирования правоохранительных органов. Так, расходы управляющих компаний на услуги по разработке различных концепций по созданию и управлению ОЭЗ составили 578,7 млн. руб. Фактически за счет федерального бюджета осуществлены расходы на оплату консультационных и маркетинговых услуг компании „JURONG CONSULTANTS PTE LTD“ (Республика Сингапур) для ОЭЗ промышленно-производственного типа „Моглино“ в Псковской области в сумме 112,9 млн. руб.

В свою очередь Татьяна Голикова напомнила, что в 2014 г. Счетная палата проводила проверку ОЭЗ в г. Зеленограде и Дубне. Все выявленные проблемы так и не были устранены. „Два года назад на заседании Коллегии один из заместителей Министра экономического развития рассказывал нам, что все это будет учтено. Так вот, два года прошло, но ничего не изменилось. Сегодня вы повторяете ровно то же самое,- обратилась Татьяна Голикова к представителю Министерства экономического развития Российской Федерации.

Недостатки нормативно правового регулирования влекут за собой неэффективное использование значительных бюджетных средств. Действующая правовая база попросту „латается“ и подгоняется под текущую ситуацию в ОЭЗ. До сих пор отсутствует долгосрочная стратегия развития ОЭЗ на территории России, а также развития подобных механизмов.

На коллегии было отмечено, что в последние годы появился целый ряд инструментов ускоренного развития экономики на ограниченных территориях. В качестве аналогичных для ОЭЗ проектов, действующих в России, можно назвать инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки, технопарки высоких технологий (созданные по линии Минкомсвязи России), туристические парки, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития, особые экономические зоны регионального уровня и т. п. Текущий набор данных механизмов с помощью зонирования территорий представляется избыточным и малоэффективным. Подобные инструменты не могут применяться повсеместно и для решения любых задач, так как теряется экономический смысл для резидентов таких территорий.

По итогам заседания Коллегии был сделан вывод, что в настоящее время назрела необходимость инвентаризации имеющиеся механизмов развития экономики с помощью зонирования территорий, объективной их оценки и ликвидация неэффективных инструментов с целью концентрации финансовых ресурсов на действенных инструментах.

Коллегия приняла решение направить представления Министерству экономического развития Российской Федерации и акционерному обществу „Особые экономические зоны“, информационные письма — Президенту Российской Федерации, в Министерство финансов Российской Федерации, ответ члену Совета Федерации — Т.Д. Мамсурову. А также направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, руководителю Исполкома ОНФ А.В. Анисимову и в палаты Федерального Собрания.
Справочная информация:

Ключевые факты

Общая стоимость строительства объектов инфраструктуры особых экономических зон оценивается в общем — 334,2 млрд. руб.
С 2006 по 2015 г. общая сумма федеральных бюджетных средств, выделенных на создание и развитие ОЭЗ, составила 121,9 млрд. руб., средств регионов — 64 млрд. руб. А в 2016 г. на эти же цели предусмотрено в федеральном бюджете еще 5,9 млрд. руб.
На территории ОЭЗ за 10 лет создано только 18 177 рабочих мест.
По состоянию на 1 января 2016 года из 758 запланированных к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ введено в эксплуатацию только 526. При этом плановые значения, подлежащих вводу в эксплуатацию объектов, ежегодно корректируются, в связи с переносом сроков строительства объектов на более поздние периоды.
В результате неэффективных управленческих решений бюджетные средства, выделенные на цели создания отдельных ОЭЗ, значительно превышали реальные потребности. На 1 января 2016 г. объем неиспользованных управляющими компаниями средств федерального бюджета составил 24,8 млрд. руб.

Источник:

Поделиться
Отправить
Запинить
Ваш комментарий
адрес не будет опубликован

ХТМЛ не работает

Ctrl + Enter
Популярное